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context = """会持续健康发展的重要支撑，是推进乡村全面振兴的重要基础。”a这些方面在近几年国家政策中亦多次
被提及并不断提出新要求，如《乡村振兴战略规划（2018－2022 年）》要求加快改善村庄基础设施和公共
环境，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》要求统筹基础设施和基本公共服务设
施布局。国家的政策安排逐步勾勒出集体公益性建设用地的乡村振兴图景，充分体现农村土地制度逐渐
从归属向利用的转变。b在立法层面，《中华人民共和国乡村振兴促进法》对乡村科、教、文、卫、体等方
面的基础设施建设给予明确规定，如第 25 条第 2 款规定开办乡村诊所，第 31 条第 1 款要求健全完善乡村
公共文化体育设施网络。更为重要的是，该法第 2 条第 2 款将乡村明确规定为多重功能的地域综合体，第
3 条提出在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求指引下实现乡村振兴。可
见，乡村基础设施建设尤为重要，而其建设的土地来源亟待解决，与之相适应的是集体公益性建设用地的
供给，由此彰显了集体公益性建设用地在法律体系建设中的功能和地位，同时，亦对集体公益性建设用地
使用权法制秩序建设提出了新的使命。
2.集体公益性建设用地现有规则难堪重任
近年来，集体公益性建设用地虽得到国家的重视，但无论是在政策还是立法层面，集体公益性建设用
地并未得到应有的表达，使得集体公益性建设用地的利用难有规则支撑，实践运行的艰难不言而喻。
在政策层面，国家推动农村改革，相关文件有多处谈及农用地三权分置、宅基地三权分置、农村产权
改革等，即使提出补“农村公共设施、公益事业建设”短板，加强乡村公共基础设施建设，现实也仍未上
升到与宅基地、集体经营性建设用地同等的重视程度，反而有主张提出将废弃的公益性建设用地转换为
经营性建设用地入市，漠视了在集体公益性建设用地框架内提出盘活措施，更欠缺农用地、其他用途集体
建设用地向集体公益性建设用地转化的态度和指引。该现象如同建设用地入市与宅基地制度改革联动后
呈混淆依托、单边转换的态势，c集体公益性建设用地制度与建设用地入市的关联性恰限于此。
在立法层面，公益性建设用地使用权在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）中
并不具备与经营性建设用地使用权的同等地位，同地同权理念亟待落地。法学研究和土地改革试点实践
几乎覆盖除集体公益性建设用地之外的系列改革，这些研究与改革成果得到立法的确认。如《中华人民
共和国民法典》（以下简称《民法典》）第339条到第342条和《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土
地承包法》）第 36—47 条对土地经营权进行了规定，回应了农地制度改革的需求；宅基地法律制度从《中
华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）到《民法典》并未调整，但《民法典》将宅基地使用权列为一
章进行规定，为未来修法保留了立法空间，且 2019 年修订的《土地管理法》第 62 条第 6 款对农民进城落
户后宅基地进行自愿有偿退出的重要调整；集体经营性建设用地入市制度首次进入《土地管理法》，迈出
集体建设用地和国有建设用地“同权同价，同等入市”的关键一步。而集体公益性建设用地的同地同权
并未受到重视，同为用益物权，其在《民法典》中没有具体规则设定。转介至公法性质的土地管理法律规
定，有关法律照样出现该权利得丧变更规则之缺漏。如此，集体公益性建设用地使用权在未形成自身的
法制秩序的情况下，自然难以参与乡村振兴，更遑论发挥其应有效能。
（二）私法规范供给问题检视
1.权利内涵与外延不清
明确的权利内涵和外延是集体公益性建设用地有效开发利用的前提基础，现有民事规范首先表现为
该项使用权概念欠缺。我国《民法典》第 344 条规定，建设用地使用权的客体为国有土地，即使《民法典》
第12章规定了公益性建设用地使用权的内涵与外延，也难以适用于集体同类建设用地使用权。如前所述，
"""
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